从事政府采购工作十多年来，感到软件项目的采购是最为困难的，也是最难把握的。原因主要有两个，一是软件需求不容易写得恰到好处，即需求既不能写得太详细，使投标人可以照抄需求即能完成一份投标文件，毫无个性化内容，致使专家无法判断各投标人的优劣;又不能把需求写得太简单，使投标人无所适从，好像怎么写都是满足招标要求的。二是评标时由于缺少标准和规范，无法判断哪个投标文件是真正合理的而且是性价比最优的。

　　先来看两个案例，2012年8月某“资产管理信息系统”项目，预算84万元，因未到招标限额标准，故采用竞争性谈判方式采购(软件开发项目，不太适合采用询价采购方式)，报价截止时，共有4个供应商按时递交响应文件，初次报价分别为500000元、775000元、831600元和834000元。根据采购公告规定：“如果提交响应资料的供应商多于三家的，将根据谈判小组依照规定确定的三家或三家以上供应商谈判名单，通知其参加谈判和谈判的次序以及其他有关事项”，谈判小组在审阅了各供应商的响应文件后认为：选择三家供应商进行谈判已能形成充分竞争局面，而且报价最高的供应商其响应文件质量最差，无技术方案和相关业绩等基本材料。谈判小组(由2位政府采购咨询专家和1名采购人代表组成)进一步审阅了三家的响应文件，并准备了谈判提纲，分别与W公司、H公司和C公司进行谈判。谈判主要围绕：对项目需求理解、技术能力、有无成熟经验、开发思路、开发团队、售后服务保证等方面展开。谈判结束后，让各供应商进行书面澄清和承诺并提供两次报价(也是最终报价)。结果出乎意料：W公司从初次报价的775000元降到288000元，降幅高达63%;没有想到的是：H公司和C公司也不敢落后，H公司从初次报价的500000元降到320000元，降幅高达36%;C公司从初次报价的831600元降到400000元，降幅高达52%。根据“在满足采购需求、质量和服务相等的情况下，以提出最低报价的供应商作为成交供应商”的规定，谈判小组确定W公司为本项目成交供应商，本项目成交价288000元，比预算资金840000元节约552000元，节资率高达66%。无论是采购过程还是采购结果，从程序上是完全符合法律规定的，但本项目在履约过程中，进展不是很理想，主要是中标人认为已满足采购需求，要求验收和付款，而采购人认为，开发结果并没有完全满足当时的采购需求。也就是说，对需求理解产生了分歧，原因主要是需求描述不规范，对软件开发成本度量方法不规范。

　　案例二，2012年9月笔者负责采购的一个“项目总设计、总集成及综合信息平台软件开发”项目，预算710万元(公开)，中标价252万元，结果公示期间有供应商提出质疑，认为该中标供应商是采用低于成本价的不正当竞争，有违政府采购公平、公正原则，要求取消该供应商中标资格。先看一下本项目的采购过程：该项目在政府采购网站发布招标公告以来，共有9个供应商下载了招标文件，最终有5个供应商按时递交了投标文件，投标价分别为：252万元、279万元、418万元、496万元和708万元，算术平均价430万元，按照既定的评标方法和评标标准，评标委员会推荐投标价为252万元的H公司为第一中标候选人，该中标价仅是项目预算的35.5%以及所有投标单位算术平均价的58.6%，确实是一个超低价，似乎涉嫌不正当竞争。也难怪有供应商要提出质疑，那么，是否是低于成本价的不正当竞争，需要从项目性质及行业特点来进行分析。本项目是一个“设计、集成和软件开发”项目，其主要工作内容是：“负责本项目的总体设计和软硬件系统总集成，并负责监管工作门户、监管数据中心、公共服务平台、查询应用平台和决策指挥平台的需求分析、软件设计和软件开发”。也就是说，其主要成本是其人力资源的投入及一些必要的办公经费开销，没有外购设备等硬成本的投入，所以说，其成本确实比较难核准。这也是由于软件开发成本度量方法和过程缺乏标准和规范引发质疑的典型案例。

　　将于2013年12月1日正式实施的工业和信息化部行业标准《软件研发成本度量规范》将为避免上述现象的发生提供依据。因为该行业标准规定了软件研发成本度量的方法及过程，包括软件研发成本的构成、软件研发成本度量过程、软件研发成本度量的应用，适用于度量成本与功能规模密切相关的软件研发项目的成本。该《规范》的实施，可以明确研发成本，为软件定价提供重要依据。将来，在预算审批上，可以解决软件项目预算编制缺乏依据，分歧较大，过多依赖专家经验，需求模糊埋下隐患的问题;在评标和商务谈判环节，能解决关键业务需求不清，难以识别合理报价，估算过程难以追溯，甲乙双方分歧较大时难以达成一致的问题。

　　软件和信息技术服务业这几年发展非常快，各种产品的标准也在加紧制定中，在管理质量过程方面虽然已有一些标准，但还不够多，尤其是在质量定额方面,在采购过程中经常会有超低价中标的情况出现，这反映出行业里招投标的不规范，竞争秩序方面的不规范。如何很好地执行和实施《规范》，使软件企业的发展能够借助该《规范》登上一个新的台阶，也使软件市场秩序能够借助这个《规范》变得更加规范，当然，《规范》也为软件项目的政府采购提供依据，使采购结果更符合实际需求。所以说，《软件研发成本度量规范》实施是有利于政府采购的。